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Raccolta e trasporto rifiuti abbandonati sulle aree pubbliche: la circolare del MASE
E’ stata pubblicata sul sito del MASE la Circolare n. 3 del 21 maggio 2026 con cui si forniscono chiarimenti in merito alla raccolta e trasporto dei rifiuti abbandonati su aree pubbliche o soggette ad uso pubblico con riferimento alla corretta categoria di iscrizione all’Albo dei gestori ambientali per lo svolgimento di tale attività.
Il MASE precisa che i rifiuti abbandonati su aree pubbliche o soggette ad uso pubblico, come individuati dall’articolo 183, comma 1, lettera b-ter, n. 4, del TUA, sono rifiuti urbani e mantengono tale qualifica anche ai fini della tracciabilità. La normativa affida ai Comuni l’obbligo e la responsabilità di provvedere, nel caso di abbandono ad opera di ignoti o di inadempienza dei soggetti responsabili, alla rimozione di questi rifiuti, a prescindere dalla loro natura, provenienza e classificazione, anche laddove essi siano inquadrabili “ab origine” nella categoria dei rifiuti speciali.
Relativamente ai rifiuti abbandonati da ignoti, le Linee Guida sulla classificazione dei rifiuti (Delibera SNPA e DM n. 47 del 9 agosto 2021) stabiliscono che, fatta eccezione per i rifiuti combusti, per i rifiuti potenzialmente contaminati da amianto, per i rifiuti che presentano elementi sospetti, nonché per quelli eterogenei , si può procedere alla classificazione a vista qualora detti rifiuti siano palesemente non pericolosi e comunemente gestibili e rientranti tra le tipologie di rifiuti contemplati nel DM MASE del 26 marzo 2026 sulla disciplina dei centri di raccolta dei rifiuti urbani raccolti in modo differenziato (categoria 1).
Pertanto la classificazione a vista, qualora sussistano le condizioni sopra descritte, può essere applicata anche ai rifiuti abbandonati (ancorché pericolosi assoluti) che si possono identificare come omogenei e per i quali può essere consapevolmente assegnato un codice EER.
La circolare evidenzia inoltre che i mezzi iscritti in categoria 4 e 5 dell’Albo (Categoria 4: raccolta e trasporto di rifiuti speciali non pericolosi e Categoria 5: raccolta e trasporto di rifiuti speciali pericolosi), destinati al trasporto dei rifiuti speciali permettono di garantire requisiti tecnici più specifici e adeguati in relazione alla natura dei rifiuti trasportati e, peraltro, l’identificazione del rifiuto (con attribuzione del codice EER specifico) permette di definire in maniera corretta la destinazione di recupero o smaltimento più idonea, garantendo livelli di sicurezza ambientale più elevati.
Considerate quindi le finalità dell’Albo, che sono anche quelle di assicurare la protezione ambientale e sanitaria attraverso la verifica dell’idoneità dei mezzi di trasporto e degli operatori, si ritiene che, nei casi sopra descritti, da parte degli operatori incaricati dagli enti locali o dai soggetti preposti alla raccolta dei rifiuti urbani, sia possibile procedere alla raccolta dei rifiuti abbandonati anche con mezzi iscritti alle categorie 4 e 5 dell’Albo, assegnando di volta in volta il codice EER pertinente. La circolare è destinata alle sezioni regionali e provinciali e alle associazioni di categoria.
AIA e “Disponibilità Giuridica delle aree interessate dall’impianto”: cosa dice il Consiglio di Stato
Il Consiglio di Stato precisa che “la legge non richiede che, per domandare il rilascio dell’AIA, occorra avere la disponibilità giuridica delle aree interessate dall’impianto: nessuna disposizione dell’art. 29-ter d.lgs. 152/2006 prevede, per la valida presentazione della domanda di AIA, la dimostrazione della titolarità dell’area.”
Con la sentenza n. 7534 del 25 settembre 2025, il giudice amministrativo ha evidenziato che ” L’unico riferimento normativo espresso è al soggetto proponente, che l’art. 5 d.lgs. 152/2006 definisce, alla lett. r), quale soggetto pubblico o privato che “elabora” il piano, programma o progetto. A riprova di ciò, si menzionano gli artt. 177, co. 2, e 208, co. 6, d.lgs. 152/2006, a mente dei quali la gestione di rifiuti costituisce attività di pubblico interesse e l’approvazione dei relativi progetti comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori, con conseguente applicabilità (ove occorra) della procedura espropriativa dei beni di interesse, ai sensi del d.p.r. 327/2001″.
Pr concludere infine che “Se, dunque, l’approvazione di un impianto per la gestione di rifiuti legittima (ove occorra) l’attivazione del potere espropriativo, ciò significa che, ai sensi di legge, per la presentazione della relativa domanda non sarebbe nemmeno necessario un titolo di disponibilità dell’area da parte del richiedente. Diversamente, infatti, non avrebbe avuto senso alcuno prevedere che l’approvazione del progetto determina la dichiarazione di pubblica utilità, utile ai fini dell’esproprio. Ne consegue che il provvedimento di rilascio dell’AIA non può essere considerato illegittimo per il fatto che, al momento della domanda, la società istante non vantava un titolo che le assicurasse la titolarità dei terreni.“
Consiglio di Stato Sez. IV, sentenza n. 7534 del 29 settembre 2025
Disegno di legge approvato in Consiglio dei Ministri. “Più semplicità per bonifiche, rifiuti e uso di CSS nei cementifici”.
Roma, 4 agosto 2025 – Il Consiglio dei Ministri ha approvato oggi un nuovo disegno di legge per maggiori semplificazioni a favore delle imprese. Il provvedimento e’ dedicato anche a misure in materia ambientale.
“Snellire le procedure, ridurre i tempi e dare certezza agli operatori è essenziale per accelerare gli investimenti e accompagnare le imprese nella transizione verde – ha dichiarato il Ministro dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, Gilberto Pichetto. “Questo disegno di legge semplifica le bonifiche, favorisce il riutilizzo dei rifiuti in chiave circolare, incentiva l’uso del combustibile solido secondario nei cementifici e rende più efficiente e sicuro il trasporto marittimo dei rifiuti”.
Tra le principali novità, procedure più snelle per i progetti di bonifica, anche in relazione agli interventi previsti dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza; disposizioni volte a incentivare l’utilizzo del combustibile solido secondario (CSS) nei processi industriali, in particolare nei cementifici, riducendo il ricorso a combustibili fossili di importazione estera; misure per rafforzare la sicurezza del trasporto via mare dei rifiuti, sia in acque nazionali che internazionali, attraverso la semplificazione e razionalizzazione del quadro autorizzativo, nell’ottica di una maggiore certezza per gli operatori e una più efficace valorizzazione del comparto.
“La sostenibilità non deve essere vista come un vincolo, ma come una leva per modernizzare l’economia, creare lavoro e rafforzare la competitività del Paese. Con queste semplificazioni rendiamo il sistema più efficiente, senza abbassare il livello delle tutele ambientali”, ha concluso il Ministro Pichetto.
LINK sito MASE
VIA – AIA – PAUR. Il Procedimento Unico per le Autorizzazioni Ambientali Sul perfezionamento del P.A.U.R. e sulla proposta di vincolo paesaggistico intervenuto nelle more (Consiglio di Stato Sez. IV, sentenza n. 1071 del 10 febbraio 2025)
Il procedimento scandito dall’art. 27-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (codice dell’ambiente), ha ad oggetto il rilascio di tutte le autorizzazioni necessarie non solo alla realizzazione, bensì anche all’esercizio del progetto stesso, configurando pertanto un procedimento “unico” che permette al proponente di ottenere il provvedimento finale che gli consenta, a seguito della sua adozione, di realizzare il progetto e porre in esercizio l’opera senza dover acquisire più alcun ulteriore titolo. Il P.A.U.R. peraltro non comporta un assorbimento dei singoli titoli autorizzatori necessari alla realizzazione dell’opera e non sostituisce i diversi provvedimenti, emessi all’esito dei procedimenti amministrativi, di competenza eventualmente anche regionale, che mantengono la loro autonomia formale, bensì li ricomprende nella determinazione che conclude la conferenza di servizi.
La circostanza che sia conclusa la conferenza di servizi ex art. 27-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (codice dell’ambiente), con il rilascio della V.I.A., non comporta il rilascio del P.A.U.R. Infatti affinché la conferenza di servizi possa valere come provvedimento autorizzatorio unico regionale, deve concludersi con una determinazione motivata che deve recare in allegato non solo la relazione finale della conferenza di servizi e il provvedimento di V.I.A. ma anche le autorizzazioni e i titoli abilitativi rilasciati per la realizzazione e l’esercizio del progetto. Pertanto, ove nelle more del rilascio del P.A.U.R., comprensivo dell’A.I.A., sia intervenuta una proposta di dichiarazione di notevole interesse pubblico dell’area interessata dall’intervento, devono applicarsi le misure di salvaguardia di cui all’art. 139, comma 2, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (codice dei beni culturali e del paesaggio), con conseguente immodificabilità dell’area oggetto di protezione, ai sensi dell’art. 146, comma 1 del citato decreto legislativo. Pertanto, a decorrere dalla data di adozione della proposta, e fino all’emanazione dell’eventuale decreto, l’amministrazione è obbligata a sospendere ogni determinazione in ordine ai progetti che risultino in contrasto con le relative previsioni, operando immediatamente il principio di “doppia conformità” strumentale, dovendo ogni intervento risultare conforme agli strumenti vigenti e alle previsioni medio tempore adottate.
Il Consiglio di Stato, con la sentenza in esame, nel confermare la sentenza del T.a.r. per il Lazio, sez. V, 22 maggio 2024, n. 10356, ha pertanto acclarato la illegittimità dell’A.I.A. e del P.A.U.R. per avere omesso di considerare gli effetti della proposta di vincolo ambientale intervenuta nelle more sul progetto oggetto di approvazione.
Deve essere riconosciuta la legittimazione e l’interesse ad agire avverso gli atti autorizzatori di un impianto di trattamento di rifiuti anche al comune limitrofo, quale ente esponenziale della collettività stanziata sul proprio territorio e portatore in via continuativa degli interessi diffusi radicati sul proprio territorio, non essendo al riguardo necessaria la prova di una concreta pericolosità dell’impianto, stante la sufficienza della prospettazione delle temute ripercussioni su un territorio comunale collocato nelle vicinanze, e comunque non a distanza, dell’opera da realizzare.
Consiglio di Stato, sezione IV, 10 febbraio 2025, n. 1071 – Pres. Mastrandrea, Est. Rotondo
I provvedimenti di VIA e di AIA, in quanto dotati di autonoma efficacia lesiva rispetto al provvedimento di PAUR, debbono costituire oggetto di autonoma impugnazione (Consiglio di Stato sentenza n. 5241/2024)
La questione all’esame del Collegio attiene alla qualificazione giuridica del PAUR quale provvedimento in grado di assorbire, anche sul piano della relativa impugnativa processuale, i presupposti provvedimenti di VIA e di AIA, ovvero quale provvedimento non idoneo ad assorbire l’autonoma efficacia lesiva dei presupposti provvedimenti di VIA e di AIA.
Sul punto, un costante indirizzo giurisprudenziale ha più volte sottolineato l’autonomia del procedimento di VIA, che trova la sua ratio nella tutela dell’ambiente. Tale caratteristica contribuisce a rendere l’atto conclusivo del procedimento immediatamente impugnabile in quanto potenzialmente idoneo a generare una lesione immediata dei valori ambientali.
In relazione alla natura del PAUR, la giurisprudenza ha costantemente ritenuto che questo sia espressione di due differenti matrici: da un lato, è in esso presente una valutazione tecnico-scientifica sul grado di effettiva nocività dell’opera; dall’altro, la discrezionalità esercitata dall’amministrazione non si esaurisce in un “mero giudizio tecnico”, ma presenta profili particolarmente intensi “di discrezionalità amministrativa e istituzionale in relazione all’apprezzamento degli interessi pubblici e privati coinvolti, con conseguenti limiti al sindacato giurisdizionale sulla determinazione finale emessa”.
In particolare, la Corte costituzionale ha, a più riprese, evidenziato come esso non comporta un assorbimento dei singoli titoli autorizzatori necessari alla realizzazione dell’opera e non sostituisce i diversi provvedimenti emessi all’esito dei procedimenti amministrativi, di competenza eventualmente anche regionale, ma li ricomprenda nella determinazione che conclude la conferenza di servizi.
In sintesi, secondo tale ricostruzione interpretativa, il PAUR include in un unico atto i singoli titoli abilitativi che vengono rilasciati all’interno della conferenza di servizi, ma non rappresenta un atto sostitutivo, bensì comprensivo delle singole autorizzazioni.
Quanto, invece, al valore della conferenza di servizi, la stessa Corte costituzionale ha evidenziato come, nel disegno normativo di cui all’art. 27-bis, questa assurga a sede decisoria di adozione del provvedimento di VIA regionale. In questa prospettiva, l’art. 27-bis del codice dell’ambiente e l’art. 14, comma 4, L. n. 241/1990, sono espressione di un unico disegno riformatore che “individua un punto di equilibrio tra l’esigenza di semplificazione e di accelerazione del procedimento amministrativo, da un lato, e la “speciale” tutela che deve essere riservata al bene ambiente, dall’altro”.
In tale ottica, quindi, il PAUR rappresenta un quid pluris rispetto alla VIA, ma, allo stesso tempo non ha la capacità di sostituire i singoli provvedimenti autorizzativi, che si limita a ricomprendere al suo interno.
La Corte costituzionale, con la citata sentenza n. 198/2018, ha, in particolare, affermato al riguardo che “La disciplina del provvedimento unico regionale, in coerenza con la delega conferita dal Parlamento, è finalizzata a semplificare, razionalizzare e velocizzare la VIA regionale, nella prospettiva di migliorare l’efficacia dell’azione delle amministrazioni a diverso titolo coinvolte nella realizzazione del progetto. È appena il caso di notare, peraltro, come la norma censurata non comporti alcun assorbimento dei singoli titoli autorizzatori necessari alla realizzazione dell’opera. Il provvedimento unico non sostituisce i diversi provvedimenti emessi all’esito dei procedimenti amministrativi, di competenza eventualmente anche regionale, che possono interessare la realizzazione del progetto, ma li ricomprende nella determinazione che conclude la conferenza di servizi (comma 7, del nuovo art. 27-bis cod. ambiente, introdotto dall’art. 16, comma 2, del d.lgs. n. 104 del 2017). Esso ha, dunque, una natura per così dire unitaria, includendo in un unico atto i singoli titoli abilitativi emessi a seguito della conferenza di servizi che, come noto, riunisce in unica sede decisoria le diverse amministrazioni competenti. Secondo una ipotesi già prevista dal decreto legislativo 30 giugno 2016, n. 127 (Norme per il riordino della disciplina in materia di conferenze di servizi, in attuazione dell’articolo 2 della legge 7 agosto 2015, n. 124) e ora disciplinata dall’art. 24 del decreto legislativo censurato, il provvedimento unico regionale non è quindi un atto sostitutivo, bensì comprensivo delle altre autorizzazioni necessarie alla realizzazione del progetto”.
Ne consegue che i provvedimenti di VIA e di AIA, in quanto dotati di autonoma efficacia lesiva rispetto al provvedimento di PAUR, costituiscono oggetto di espressa impugnazione entro il termine di 60 giorni decorrente dalla data della rispettiva pubblicazione sul BURL.
Consiglio di Stato Sez. IV – sentenza n. 5241/2024 del 4.4.2024 dep. il 11.06.204
Subappaltatore e intermediario negli appalti per lo smaltimento di rifiuti (Cons. Stato, sez. IV, 11 dicembre 2023, n. 10675)
Contratti pubblici e obbligazioni della pubblica amministrazione – Appalto di servizi – Appalto di smaltimento di rifiuti – Subappalto – Intermediario
L’art. 183, comma 1, lett. d), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, definisce intermediario qualsiasi impresa che dispone il recupero o lo smaltimento dei rifiuti per conto di terzi, compresi gli intermediari che non acquisiscono la materiale disponibilità dei rifiuti.
L’art. 105 del decreto legislativo 1° aprile 2016, n. 50 definisce il subappalto alla stregua di un contratto, con il quale l’appaltatore affida a terzi l’esecuzione di parte delle prestazioni o lavorazioni oggetto del contratto di appalto ed avente ad oggetto attività ovunque espletate che richiedono l’impiego di manodopera, quali le forniture con posa in opera e i noli a caldo, se singolarmente di importo superiore al 2 per cento dell’importo delle prestazioni affidate o di importo superiore a 100.000 euro.
L’art. 119 del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 ha mantenuto ferma la definizione del contratto di subappalto, specificando soltanto ciò che, comunque, si desumeva dal sistema costituito dal fatto che il subappaltatore si caratterizza per avere una propria organizzazione con assunzione del rischio imprenditoriale relativamente alla parte dell’appalto che esegue.
In coerenza con quanto previsto per alcuni figure contrattuali nell’ambito del diritto civile, elemento imprescindibile del subappalto è costituito dall’autorizzazione da parte della stazione appaltante.
(Nella fattispecie in esame, inerente un appalto di smaltimento/recupero finale dei rifiuti presso impianti terzi autorizzati, la sezione considera diversi elementi probatori ai fini dell’integrazione di un subappalto)
Cons. Stato, sez. IV, 11 dicembre 2023, n. 10675 – Pres. Neri, Est. Lopilato
EoW: in Gazzetta Ufficiale il Regolamento che disciplina la cessazione della qualifica di rifiuto dei rifiuti inerti da costruzione e demolizione e di altri rifiuti inerti di origine minerale.
Nella Gazzetta Ufficiale n. 246 del 20-10-2022 è stato pubblicato il Regolamento che disciplina la cessazione della qualifica di rifiuto dei rifiuti inerti da costruzione e demolizione e di altri rifiuti inerti di origine minerale, ai sensi dell’articolo 184-ter, comma 2, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.
Il Decreto entrerà in vigore il 4 novembre 2022 e si compone di 8 articoli e 3 allegati, recanti rispettivamente: 1) I rifiuti ammissibili; 2) Utilizzi specifici; 3) La dichiarazione di conformità (DDC)
Bonifica: il proprietario non responsabile della contaminazione è tenuto alla bonifica solidalmente con il responsabile se, dopo esserne venuto a conoscenza, non denuncia il fatto alle Autorità.
Consiglio di Stato 16 giugno 2022, n. 4923
In tema di inquinamento, il proprietario del terreno risponde della bonifica effettuata sul suolo di sua proprietà – nel senso che anch’egli è tenuto ad effettuarla – solidalmente con colui che ha concretamente determinato il danno, pur se affittuario, a titolo di dolo, qualora abbia celato i rifiuti, o di colpa, nell’ipotesi in cui non abbia approntato l’adozione delle cautele volte a custodire adeguatamente la proprietà, ovvero non denunciando, dopo esserne venuto a conoscenza, il fatto alle autorità (da ultimo, Cons. Stato, sez. IV, 26 gennaio 2021, n. 780). ). In definitiva, per la posizione di garanzia rivestita dal proprietario, è configurabile, anche a titolo di concorso, un illecito omissivo per violazione del dovere di impedire fatti idonei a ledere il bene protetto.
Pubblicato il 16/06/2022
N. 04923/2022REG.PROV.COLL.
N. 07355/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7355 del 2016, proposto dalle signore -OMISSIS- e -OMISSIS-, nella qualità di eredi del signor -OMISSIS-, rappresentate e difese dagli avvocati Guido Francesco Romanelli e Marco Tonellotto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Guido Francesco Romanelli in Roma, via Cosseria, n. 5;
contro
la Provincia di Verona, in persona del Presidente in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Riccardo Ruffo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Verona, via Luigi Da Porto, n. 4;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (Sezione Terza) n. -OMISSIS-, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Verona;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 maggio 2022 il consigliere Alessandro Verrico;
Vista l’istanza congiunta di passaggio in decisione della causa del 19 maggio 2022;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso dinanzi al T.a.r. per il veneto (r.g. n. -OMISSIS-), il Sig. -OMISSIS- impugnava la determinazione della Provincia di Verona n. 4442/09 del 10 agosto 2009, recante la diffida a: 1) provvedere alla bonifica e al ripristino ambientale del terreno denominato “vigneto -OMISSIS-”, limitrofo alla discarica per rifiuti non pericolosi urbani sita in loc. “-OMISSIS- del Comune di -OMISSIS-” e 2) “a presentare al Comune di -OMISSIS-, alla Provincia di Verona, all’Arpav, alla Regione Veneto e all’ULSS 22 entro 30 giorni dalla data di ricevimento del presente provvedimento apposito piano di caratterizzazione del sito”.
2. Il T.a.r., con la sentenza n. -OMISSIS-, ha respinto il ricorso e ha compensato le spese di giudizio tra le parti. Il Tribunale, in particolare, dopo aver ritenuto di poter prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari in ragione della manifesta infondatezza del ricorso nel merito:
a) ha ritenuto che i precedenti piani di caratterizzazione avevano un oggetto differente da quello in esame;
b) ha rilevato che le indagini svolte dall’ARPA non costituiscono un procedimento amministrativo a sé stante, essendo espressione di un potere di vigilanza del Comune, e che, ad ogni modo, è stata garantita la partecipazione del ricorrente;
c) una volta accertato l’inquinamento della falda freatica l’Amministrazione non poteva non adottare le azioni di cui all’art. 242 d.lgs. n. 152/2006;
d) non è carente la legittimazione passiva del Sig. -OMISSIS-, alla luce dei principi della costante giurisprudenza e del ruolo di gestore e possessore del terreno svolto dallo stesso, senza mai opporsi allo sversamento dei rifiuti;
f) le dichiarazioni rese dal Sindaco come persona informata dei fatti, così come la presentazione dell’istanza di autorizzazione della discarica di cui si tratta non sono sufficienti a dimostrare che l’inquinamento sia imputabile esclusivamente al Comune.
3. L’originario ricorrente ha proposto appello, per ottenere la riforma della sentenza impugnata e il conseguente accoglimento integrale del ricorso originario. In particolare, l’appellante ha impugnato i soli paragrafi dal 2.1 al 2.5 della pronuncia e quindi ha contestato il solo profilo della carenza di legittimazione passiva del ricorrente, sostenendo le censure riassumibili nei seguenti termini:
I) il primo giudice non avrebbe tenuto conto degli elementi oggettivi emersi in ordine alla riferibilità dell’evento contaminante alla condotta del Comune di -OMISSIS- (quale gestore della discarica di “-OMISSIS-”), tra i quali la dichiarazione resa dall’ex Sindaco -OMISSIS-, la dichiarazione resa dall’ex consigliere comunale -OMISSIS-, l’istanza presentata dal Comune stesso alla Regione Veneto in data 28 gennaio 1983 e la determinazione provinciale n. 4442/2009, nella parte in cui individua i contaminanti della falda;
II) l’orientamento giurisprudenziale richiamato ed applicato alla fattispecie dal primo giudice presuppone l’esistenza di un’adeguata istruttoria pubblica, che, nel caso di specie, sarebbe del tutto assente, con la conseguente inconfigurabilità di una responsabilità del proprietario di carattere oggettivo, soprattutto in presenza di una discarica comunale che risultava pienamente legittima.
Infine, l’appellante si è difeso in relazione all’eccezione di inammissibilità del ricorso, sollevata in primo grado dalla Provincia, motivata dalla mancata notifica ai controinteressati ARPAV e Comune di -OMISSIS-.
3.1. In seguito al decesso dell’appellante, si sono costituite in giudizio, nella qualità di sue eredi, le signore -OMISSIS- e -OMISSIS-, al fine di proseguire il giudizio ex artt. 300 e 302 c.p.c. e art. 80 c.p.a.
3.2. Si è costituita in giudizio la Provincia di Verona per resistere.
3.3. Le parti costituite hanno quindi depositato ulteriori memorie difensive. In particolare, la Provincia di Verona si è opposta all’appello, chiedendone l’integrale rigetto, ed ha inoltre riproposto l’eccezione (non esaminata dal primo giudice) di inammissibilità del ricorso di primo grado per omessa notifica ai controinteressati ritenuti dal ricorrente responsabili della contaminazione, ossia il Comune di -OMISSIS-, quale gestore del sito, ovvero la società -OMISSIS- s.r.l., in quanto conferitore dei rifiuti RSU.
3.2. Entrambe le parti hanno infine replicato alle avverse deduzioni, insistendo nelle proprie deduzioni.
4. All’udienza del 26 maggio 2022 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.
5. L’appello è infondato e deve pertanto essere respinto.
6. Ai fini di una migliore comprensione della controversia oggetto del presente giudizio, premesso che essa attiene alle vicende del terreno, di proprietà delle attuali appellanti, denominato “vigneto -OMISSIS-”, adiacente alla discarica denominata “-OMISSIS-”o “-OMISSIS-”, in fatto si precisa quanto segue:
i) la gestione della discarica -OMISSIS- veniva interessata da un procedimento penale, nell’ambito del quale:
– la Procura effettuava una perizia tecnica, redatta nel marzo 2007, avente ad oggetto la discarica, da cui risultava che l’inquinamento riscontrato nel piezometro M7 della rete di monitoraggio era conseguenza della passata gestione della discarica, non essendo stati riscontrati collegamenti con il vigneto -OMISSIS- (peraltro posto a valle del M7); ad ogni modo, nel sottosuolo di tale vigneto veniva rilevata la presenza di materiale alloctono;
– nell’agosto del 2006 veniva disposto il sequestro della discarica, essendo stato rilevato l’inquinamento della falda, anche nelle zone limitrofe ad essa, quale quella corrispondente al M7;
ii) ai fini della messa in sicurezza e della bonifica della discarica -OMISSIS-, veniva presentato dalla società -OMISSIS- un primo piano di caratterizzazione in data 18 aprile 2008 ed un secondo piano di caratterizzazione dalla società -OMISSIS- Gestione Impianti in data 29 luglio 2009;
iii) con riferimento al “vigneto -OMISSIS-”, in ragione delle verifiche effettuate dall’Arpav e confermate dal Settore Ecologia della Provincia di Verona, il Comune di -OMISSIS- sin dal 2007 chiedeva al signor -OMISSIS- di mettere in sicurezza l’area e di redigere un piano di caratterizzazione; in seguito, in data 10 marzo 2008 il Comune adottava l’ordinanza n. 41/2008, con cui diffidava il signor -OMISSIS- a realizzare immediatamente le misure di prevenzione e di messa in sicurezza di emergenza e a trasmettere il piano di caratterizzazione ai sensi dell’art. 242 del d.lgs. n. 152/2006;
iv) come sottolineato, tale ordinanza veniva impugnata dinanzi al Ta.r. Veneto con il ricorso r.g. n. -OMISSIS-, dichiarato infondato con la sentenza n. -OMISSIS-;
v) in seguito, il Comune, con delibera di Giunta n. 67 del 26 marzo 2008, adottava il proprio intervento sostitutivo ai sensi dell’art. 250 del d.lgs. n. 152/2006 e, con determina n. 226 del 18 aprile 2008, conferiva alla società -OMISSIS- l’incarico di redigere il piano di caratterizzazione dell’area denominata “Vigneto -OMISSIS-”; infine, essendo emersa la necessità di una rilevante integrazione al piano di caratterizzazione predisposto dalla -OMISSIS-, il Comune, in data 10 luglio 2008, notificava al sig. -OMISSIS- l’ordinanza n. 134/2008, diffidandolo a predisporre detta integrazione;
vi) a seguito di ulteriori indagini di Arpav (nota del 22 maggio 2009) da cui emergeva il superamento nel vigneto -OMISSIS- – sia nella falda principale che nella falda sospesa di nuova individuazione – delle concentrazioni soglia di contaminazione di cui all’allegato n. 5 alla parte quarta del d.lgs. n. 152/2006, la Provincia di Verona, con la determina provinciale n. 4442/09 del 10 agosto 2009, diffidava il sig. -OMISSIS-“…a provvedere a dar corso agli interventi di messa in sicurezza e bonifica del sito …”, con richiamo espresso delle precedenti diffide comunali;
vii) con nota n. 49/2009/sc/BF del 4 agosto 2009 la società -OMISSIS- s.p.a., gestore della limitrofa discarica, presentava di propria iniziativa un piano di caratterizzazione dell’area del “Vigneto -OMISSIS-”;
viii) il citato provvedimento provinciale veniva in seguito impugnato dal sig. -OMISSIS- dinanzi al T.a.r. Veneto con ricorso r.g. n. -OMISSIS-, respinto con la sentenza n. -OMISSIS- impugnata con il presente giudizio d’appello;
ix) il Comune di -OMISSIS-, con la delibera di Giunta n. 79 del 31 maggio 2011, in base all’accordo fra Regione, Comune e Provincia, presentava un progetto che contemplava sia la messa in sicurezza della discarica che la bonifica dell’adiacente vigneto -OMISSIS-; il progetto, nel corso dei successivi anni, riceveva varie integrazioni progettuali e modifiche, tra cui la scelta di disgiungere gli interventi relativi al “vigneto -OMISSIS-” da quelli della discarica di -OMISSIS-;
x) questa ulteriore vicenda era oggetto di ulteriore giudizio instaurato dal sig. -OMISSIS- avanti al T.a.r. Veneto (r.g. n. -OMISSIS-), conclusosi con la sentenza n. -OMISSIS-, con cui veniva dichiarata l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto di interesse;
xi) con determinazione del Comune di -OMISSIS- n. 193 del 5 marzo 2021, è stato infine approvato il progetto definitivo di messa in sicurezza della discarica di -OMISSIS-.
7. Ciò premesso in punto di fatto, il Collegio rileva l’infondatezza di entrambe le censure articolate nel presente grado di giudizio dalle appellanti, che – in quanto strettamente connesse e in parte coincidenti – possono essere trattate unitariamente.
7.1. La giurisprudenza amministrativa ha chiarito, in più occasioni, che la condanna del proprietario del suolo agli adempimenti di cui all’art. 192, comma 3, d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, necessita di un serio accertamento della sua responsabilità da effettuarsi in contraddittorio, ancorché fondato su presunzioni e nei limiti della esigibilità qualora la condotta sia imputata a colpa, pena la configurazione di una responsabilità da posizione in chiaro contrasto con l’indicazione legislativa (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 15 aprile 2021, n. 3102; sez. V, 28 maggio 2019, n. 3518; sez. IV, 7 giugno 2018, n. 3430; IV, 12 aprile 2018, n. 2195; sez IV, 25 luglio 2017, n. 3672; sez. V, 8 marzo 2017, n. 1089; sez. IV, 1 aprile 2016, n. 1301).
Si è aggiunto, altresì, che la responsabilità solidale del proprietario può essere imputabile a colpa per negligenza, consistente nell’omissione delle cautele e degli accorgimenti che l’ordinaria diligenza suggerisce ai fini di un’efficace custodia e protezione dell’area e, segnatamente, per impedire che su di essa possano essere depositati rifiuti (cfr. Cons. Stato, sez. V, 28 maggio 2019, n. 3518; sez. III, 1 dicembre 2017, n. 5632).
Del resto, in tema di inquinamento, il proprietario del terreno risponde della bonifica effettuata sul suolo di sua proprietà – nel senso che anch’egli è tenuto ad effettuarla – solidalmente con colui che ha concretamente determinato il danno, pur se affittuario, a titolo di dolo, qualora abbia celato i rifiuti, o di colpa, nell’ipotesi in cui non abbia approntato l’adozione delle cautele volte a custodire adeguatamente la proprietà, ovvero non denunciando, dopo esserne venuto a conoscenza, il fatto alle autorità (da ultimo, Cons. Stato, sez. IV, 26 gennaio 2021, n. 780). ). In definitiva, per la posizione di garanzia rivestita dal proprietario, è configurabile, anche a titolo di concorso, un illecito omissivo per violazione del dovere di impedire fatti idonei a ledere il bene protetto.
7.2. Dall’esame della documentazione agli atti e degli impugnati provvedimenti risulta che il Comune di -OMISSIS- e la Provincia di Verona hanno compiutamente svolto l’attività di accertamento della responsabilità del sig. -OMISSIS- per l’inquinamento del sito “Vigneto -OMISSIS-” e, in particolare, della falda sospesa, individuata ad una quota compresa tra 16,40 m e 17,46 m dal piano campagna.
7.3. A tale riguardo, il Collegio rileva che l’accertamento dell’inquinamento del terreno denominato “vigneto -OMISSIS-” si è avuto principalmente in virtù degli esiti dell’indagine ARPAV di cui alla nota del 22 maggio 2009, con cui veniva riscontrato il superamento della soglia di CSC sia nella falda principale che in quella sospesa e si affermava che l’inquinamento di quest’ultima derivava dal passato utilizzo del vigneto. Del resto, già il perito incaricato dalla Procura nella relazione del marzo 2007, sebbene avesse escluso collegamenti dell’inquinamento riscontrato al piezometro M7 con il vigneto -OMISSIS-, aveva riscontrato nel sottosuolo di tale terreno la presenza di materiale alloctono.
La conferma di tale situazione, infine, si otteneva con il piano di caratterizzazione dell’area del vigneto -OMISSIS- presentato spontaneamente in data 4 agosto 2009 dalla società -OMISSIS-, quale gestore della vicina discarica.
7.4. In ordine all’individuazione delle cause dell’inquinamento del vigneto -OMISSIS-, dall’istruttoria effettuata dall’Amministrazione, risulta che le cave (ormai esaurite) della ditta -OMISSIS- ivi presenti furono utilizzate, nel periodo intercorrente tra gli anni ‘70 e l’anno 1982, per lo scarico di rifiuti di industrie marmifere e di RSU del Comune, in assenza di un’autorizzazione alla discarica. È stata pertanto accertata la sussistenza del nesso causale tra l’attività svolta, ovvero consentita, dal signor -OMISSIS- sull’area in questione, nel periodo tra la fine dell’attività estrattiva e la conversione del sito a vigneto, e la riscontrata contaminazione della falda superficiale.
7.5. In questo senso depongono una serie di elementi, che non trovano smentita nei documenti citati dalla parte appellante, atteso che:
a) con la nota prot. n. 11786 dell’8 agosto 2013 redatta dal Commissario Prefettizio:
– si è attestato che l’area denominata “vigneto -OMISSIS-” era stata oggetto, nel periodo indicato, di conferimenti di rifiuti solidi urbani e di rifiuti di industrie marmifere sulla base di rapporti intercorsi fra le ditte che gestivano tali tipi di rifiuti ed il proprietario dell’area;
– si è dato atto che i contratti tra il Comune di -OMISSIS- e la società -OMISSIS- regolamentavano esclusivamente il servizio di raccolta, senza fornire alcuna indicazione sul sito nel quale depositare i rifiuti, sostanzialmente rimettendo tale decisione alla ditta erogatrice del servizio e al proprietario dell’area;
– si è osservato che l’Amministrazione, in relazione allo smaltimento dei fanghi di marmo, sebbene fosse a conoscenza di tale attività, ne risultava del tutto estranea;
b) con tale nota veniva altresì chiarito il contenuto della precedente nota del Commissario prefettizio del 5 luglio 2013, assunta sulla base della relazione tecnica del responsabile dell’Area ecologia ed ambiente, a sua volta basata sull’esame della documentazione prodotta dallo stesso sig. -OMISSIS-, sulle ricerche documentali di archivio e sull’esito delle conferenze di servizi a cui aveva partecipato lo stesso appellante, tramite il proprio legale; ebbene, da tale documentazione emerge chiaramente che il conferimento dei rifiuti nel sito del “vigneto -OMISSIS-” era stato effettuato a fronte di trattative intercorse direttamente con il proprietario;
c) del resto, la conferma di ciò si ha nelle affermazioni rese dallo stesso sig. -OMISSIS- con l’intervento nella riunione di Giunta del 5 luglio 2013, in cui precisava unicamente che tale scarico era stato effettuato su richiesta del Sindaco e di rappresentanti della Provincia;
d) per converso, non vi è alcuna dimostrazione della gestione del sito da parte del Comune, risultando invece, dalla delibera del Consiglio comunale n. 102 del 15 dicembre 1973, l’esistenza di trattative tra un’associazione di marmisti veronesi e la ditta -OMISSIS- “per ottenere la concessione di scarico di rifiuti e scarti di lavorazione delle industrie del marmo nelle cave di sua proprietà”;
e) d’altro canto, le dichiarazioni menzionate dall’appellante e l’istanza del 28 gennaio 1983 del Comune sono state oggetto dell’istruttoria svolta dall’Amministrazione provinciale, che a tal fine coinvolgeva lo stesso Comune di -OMISSIS-; del resto, come visto, il Commissario prefettizio, con la delibera n. 4 del 5 luglio 2013, aveva anch’egli analizzato tutta la documentazione rilevante, tra cui tali dichiarazioni, le risultanze della conferenza di servizi del 25 marzo 2013 e la relazione istruttoria del responsabile del servizio del 27 giugno 2013.
7.6. In senso contrario non rilevano le risultanze della citata perizia svolta su incarico della Procura, atteso che la falda sospesa del terreno del “vigneto -OMISSIS-”, oggetto del procedimento in esame, si distingue nettamente dalla falda freatica principale, in relazione alla quale veniva esclusa la riconducibilità del relativo inquinamento al detto terreno, essendo stata invece identificata la vicina discarica quale autonoma sorgente dell’inquinamento.
8. In conclusione, il Collegio ritiene condivisibili le affermazioni del primo giudice in ordine al riconoscimento di una responsabilità – quanto meno, come sottolineato, omissiva – del signor -OMISSIS- per l’inquinamento della falda sospesa del vigneto, come conseguenza della passata gestione di esso in esecuzione degli accordi per lo scarico di rifiuti di industrie marmifere e di RSU. Del resto, ferma la conoscenza di tali attività da parte del Comune, non si è avuta alcuna dimostrazione della presunta gestione comunale di tali sversamenti, così come gli accertamenti effettuati in merito all’inquinamento della falda freatica principale, riconducibile alla gestione della vicina discarica -OMISSIS-, non sono estensibili al diverso e autonomo inquinamento della falda sospesa, oggetto del procedimento in esame.
Sulla base della costante giurisprudenza in materia, innanzi citata, sussistono quindi tutti gli elementi per affermare la responsabilità del proprietario del fondo inquinato.
9. L’appello deve pertanto essere respinto, con conseguente conferma della gravata pronuncia.
10. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello r.g. n. 7355/2016, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna le appellanti in solido tra loro al pagamento, in favore della Provincia di Verona, delle spese del presente grado di giudizio, nella misura di euro 3.500,00 (tremilacinquecento/00), oltre accessori di legge se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2022, con l’intervento dei magistrati:
Vincenzo Lopilato, Presidente FF
Francesco Gambato Spisani, Consigliere
Alessandro Verrico, Consigliere, Estensore
Nicola D’Angelo, Consigliere
Giuseppe Rotondo, Consigliere
L’estensore, Alessandro Verrico
Il presidente, Vincenzo Lopilato
Produzione di Compost: Il Consiglio di Stato dichiara l’illegittimità delle prescrizioni tecniche introdotte dalla DGRV 568/2005 e del connesso atto di diffida dell’ARPA Veneto
Con Sentenza n. 3870 del 17.05.2022, la sezione IV del Consiglio di Stato ha confermato la sentenza del TAR Veneto (sezione terza) n. 00782/2015, che aveva accolto le ragioni di una società esercente attività di produzione di compost, la quale contestava la DGR Veneto n. 568/2005 nella parte in cui avrebbe preteso di dettare le caratteristiche sostanziali del rifiuto da trattare definendo le caratteristiche sostanziali che deve assumere la miscela per la produzione dell’ACQ o, comunque, in generale per la produzione del compost.
Sulla scorta di costante giurisprudenza costituzionale, Il Giudice Amministrativo ha preliminarmente ribadito, che “la disciplina dei rifiuti è riconducibile alla «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema», di competenza esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., anche se interferisce con altri interessi e competenze, di modo che deve intendersi riservato allo Stato il potere di fissare livelli di tutela uniforme sull’intero territorio nazionale”
Da tale premessa, ha poi affermato che “la definizione, la composizione, il modo di preparazione e dei componenti essenziali, il titolo minimo in elementi o sostanze utili, e ancora i criteri concernenti la valutazione, i requisiti richiesti, il carico di umidità del rifiuto formano oggetto di regolamentazione statale, in quanto afferente materia di competenza legislativa esclusiva dello Stato ex art. 117, comma secondo, lett. s), Costituzione; funzione, questa, esercitata dallo Stato ratione temporis con il D.M. 5 febbraio 1998 e, da ultimo, con il D.Lgs n. 75 del 2010 (recante il riordino e la revisione della disciplina in materia di fertilizzanti , a norma dell’art. 13 della legge 7 luglio 2009, n. 88), a mezzo dei quali lo Stato ha disciplinato gli “Ammendanti” quanto alle caratteristiche sopra indicate” ed ha conseguentemente confermato la decisione di primo grado.
In argomento, ci sia consentito rinviare al nostro contributo pubblicato sulla RIVISTA RIFIUTI, dal titolo “Compost o Rifiuto ? Fondamento giuridico e applicabilità del cd. IRD”
Pubblicato il 17/05/2022
N. 03870/2022REG.PROV.COLL. N. 01658/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Statoin sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1658 del 2016, proposto dalla Regione Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luisa Londei, Andrea Manzi, Francesco Zanlucchi, Ezio Zanon, con domicilio eletto presso lo studio Andrea Manzi in Roma, via Federico Confalonieri 5;
contro
la Biocalos S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Lorenzo Anelli, Mauro Ferruzzi, Mario Barioli, con domicilio eletto presso lo studio Lorenzo Anelli in Roma, piazza dell’Orologio, 7;
nei confronti
– della Provincia di Rovigo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Nicola Massafra, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, largo Ecuador 6, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Eliana Varvara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Nicola Massafra in , ;
– della Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) – Veneto, non costituita in giudizio;
del Comune di Canda, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (sezione terza) n. 00782/2015, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della società Biocalos S.r.l. e della Provincia di Rovigo;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 aprile 2022 il consigliere Giuseppe Rotondo; viste le conclusioni delle parti come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.Con ricorso allibrato al nrg 976 del 2009 (composto da ricorso principale e due ricorsi per motivi aggiunti), la Società Biocalos Srl – titolare e gestore di un impianto di compostaggio sito in Comune di Canda (RO), presso il quale viene svolta l’attività di trattamento di rifiuti organici non pericolosi in regime semplificato – adiva il Tar per il Veneto per ottenere l’annullamento dei
seguenti atti:
1.a. deliberazione della Giunta provinciale di Rovigo n. 20, prot. 4938 del 4 febbraio 2009, recante diniego di approvazione del progetto di adeguamento e di compatibilità ambientale dell’impianto di compostaggio;
1.b. deliberazione della Giunta Provinciale di Rovigo n. 154, prot. n. 26796 del 27 maggio 2009, recante nuovo diniego di approvazione del progetto di adeguamento e di compatibilità ambientale dell’impianto di compostaggio; 1.c. provvedimento prot. GE/2010/38430 del 7 luglio 2010, nella parte in cui il dirigente dell’Area Ambiente della Provincia di Rovigo, diffidava la ricorrente a 4) “…completare la produzione dei lotti utilizzando quantità di sovvalli tali da riportare la percentuale dei medesimi rispetto alla frazione verde entro il limite massimo del 50%, come previsto dalla DGRV n. 568/2005; per quanto riguarda i lotti già prodotti ed in fase di maturazione alla data di ricevimento della presente, a subordinarne l’utilizzo alla preventiva verifica del rispetto dei limiti previsti dalla normativa in materia di fertilizzanti (D.lgs. n. 75 del 29.4.2010)”, nonché del punto 7 lett. c) dell’allegato 1 alla DGRV n. 568/2005.
2. Il giudizio di primo grado s’incentrava, in particolare, sullo scrutinio di legittimità dell’accertamento eseguito da ARPAV che, a seguito di un sopralluogo, rilevava nella gestione del materiale trattato per la realizzazione del compost di qualità la inosservanza dei rapporti ponderali della miscela, così come prescritto al punto 7 lettera c) dell’allegato 1 della DGRV n. 568/2005, in particolare per quanto riguarda le percentuali di sovvalli derivanti dalla vagliatura finale, i quali non possono superare il 50% della frazione verde (e non del totale dei rifiuti conferiti).
2.1. L’ARPAV diffidava, pertanto, la ricorrente (punto 4) a “…completare la produzione dei lotti utilizzando quantità di sovvalli tali da riportare la percentuale dei medesimi rispetto alla frazione verde entro il limite massimo del 50%, come previsto dalla DGRV n. 568/2005; per quanto riguarda i lotti già prodotti ed in fase di maturazione alla data di ricevimento della presente, a subordinarne l’utilizzo alla preventiva verifica del rispetto dei limiti previsti dalla normativa in materia di fertilizzanti (D.lgs. n. 75 del 29.4.2010)”.
2.2. Con la delibera n. 568/2005, la Giunta regionale Veneto aveva, infatti, approvato la direttiva tecnica recante le norme e gli indirizzi operativi per la realizzazione e la conduzione degli impianti di recupero e trattamento delle frazioni organiche dei rifiuti urbani e altre matrici organiche mediante compostaggio, biostabilizzazione e digestione anaerobica.
2.3. Il punto 7 della delibera regionale impugnata riguardava l’ipotesi in cui, nell’ambito del procedimento per la produzione di ACQ (Ammendante Compostato di Qualità), vengano riutilizzati i sovvalli, ossia gli scarti lignocellulosici ottenuti dopo la vagliatura finale del prodotto: in tale caso la presenza di tali sostanze (disponeva la direttiva tecnica regionale) non avrebbe potuto superare il 50% della frazione verde ed avrebbe dovuto essere preventivamente pulita dai residui plastici mediante idoneo trattamento.
2.4. Tale delibera (relativamente al punto 7, lettera c, dell’allegato 1) e la pedissequa diffida (nella parte in cui imponeva la richiamata prescrizione) venivano impugnate con un secondo ordine di motivi aggiunti (sopra, par. 1.c.) per: i) violazione ed omessa applicazione dell’art. 19, D.lgs. 22/97, oggi sostituito dall’art. 195 del D.lgs. 152/2006; dell’art. 1 del DM 5 febbraio 1998 e relativo allegato; ii) violazione ed omessa applicazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione; iii) violazione e falsa applicazione dell’art.4, L.r. Veneto 3/2000; iv) eccesso di potere.
2.5. La ricorrente contestava la prescrizione contenuta al punto 7 della delibera regionale sul presupposto che la stessa avrebbe esorbitato dalle finalità cui la direttiva medesima era rivolta. Tale direttiva, infatti, avrebbe avuto unicamente lo scopo di disciplinare la realizzazione degli impianti di recupero e trattamento delle frazioni organiche dei rifiuti, la conduzione operativa degli impianti e le caratteristiche dei prodotti ottenuti, senza tuttavia poter entrare nell’ambito della definizione delle caratteristiche sostanziali che deve assumere la miscela per la produzione dell’ACQ o, comunque, in generale per la produzione del compost.
2.6. La deliberazione regionale, nonostante emanata in applicazione della legge regionale n. 3 del 2000, recherebbe, pertanto, prescrizioni in violazione del sistema di ripartizione delle competenze, fra Stato e Regioni, in materia di trattamento dei rifiuti e più in generale di tutela ambientale, essendo intervenuta su profili, quali sono le caratteristiche tecniche dei rifiuti da sottoporre a trattamento, che, proprio al fine di rendere omogeneo il livello di tutela ambientale su tutto il territorio nazionale, risulterebbero riservate all’amministrazione statale.
3. Si costituivano la regione Veneto e la Provincia di Rovigo per resistere al ricorso.
4. Il Tar, con sentenza n. 785/2015:
– dichiarava improcedibile il ricorso introduttivo e il ricorso recante i primi motivi aggiunti (sopra par. 1.a-1.b), “a seguito dell’avvenuto riconoscimento da parte della Provincia delle pretese avanzate dalla ricorrente”;- superava i dubbi di ammissibilità relativi alla proposizione dei secondi motivi aggiunti (sopra, par. 1.c);
– richiamati i principi affermati nella sentenza Corte Costituzionale n. 58 del 10 aprile 2015, accoglieva il ricorso recante i secondi motivi aggiunti dedotti avverso la delibera regionale e la diffida provinciale che ne aveva dato applicazione, sul presupposto che la Regione, intervenendo a disciplinare la gestione dei rifiuti all’interno degli impianti di trattamento, con le prescrizioni contestate, sarebbe andata “oltre le proprie competenze, incidendo, per finalità di tutela ambientale, sulle caratteristiche stesse del rifiuto da trattare, così incorrendo nei vizi denunciati”.
5. Appella la Regione Veneto, che censura la sentenza per violazione, erronea interpretazione e applicazione dell’art. 19, D.Lgs n. 22 del 1997 nonché degli artt. 195 e 196 del D.Lgs n. 152 del 2006.
5.1. L’Ente regionale sostiene che, nel disciplinare la realizzazione di impianti di trattamento e recupero di rifiuti organici tramite processo di compostaggio, non avrebbe mai esorbitato dalle proprie, specifiche competenze, “non avendo inciso in alcun modo sulle caratteristiche proprie del rifiuto oggetto di trattamento”.
In particolare, l’Ente regionale sostiene quanto segue.
5.2. La divisata deliberazione avrebbe fornito soltanto indicazioni tecniche per la realizzazione e conduzione di impianti di recupero e trattamento delle frazioni organiche dei rifiuti urbani mediante compostaggio, biostabilizzazione e digestione anaerobica, in attuazione di competenze specifiche ed esclusive delle regioni, secondo quanto stabilito dall’art. 196, comma1, lett. d)-e) del D.Lgs n. 152 del 2006.
5.3. Tali prescrizioni sarebbero inerenti al “buon andamento del processo di ACQ (acronimo di Ammendante Compostato di Qualità)”.
5.4. Lo scopo della direttiva tecnica regionale di cui all’allegato 1 della deliberazione regionale n. 586 del 2005 sarebbe, infatti, quello di disciplinare la conduzione operativa degli impianti di recupero e di trattamento (aerobico e anaerobico) delle frazioni organiche dei rifiuti, fornendo le prescrizioni operative necessarie ad attenuare l’impatto ambientale degli impianti, senza prevaricare in alcun modo le competenze statali in materia.
5.5. La Regione, pertanto, avrebbe esercitato i poteri di regolamentazione delle attività di gestione dei rifiuti, secondo quanto stabilito nell’art. 19, comma 1, D.Lgs n. 22 del 1997 (ratione temporis vigente).
5.6. Segnatamente, l’art. 18, comma 2, lett. a), del D.lgs n. 22 del 1997 devolveva allo Stato la competenza circa l’adozione delle norme tecniche per la gestione dei rifiuti; l’art. 19, riservava, invece, alle Regioni la regolamentazione delle attività di gestione dei rifiuti, ivi compresa l’autorizzazione all’esercizio delle operazioni di smaltimento e recupero dei rifiuti. Tale riparto di competenze è stato, poi, mantenuto anche dal successivo D.Lgs n. 152 del 2006 (artt. 195, comma 2, lett. a) e 196, comma 1).
5.7. La normativa nazionale nulla direbbe riguardo ai controlli di processo necessari per prevenire impatti ambientali, in questo caso soprattutto di tipo odorigeno.
5.8. La valutazione delle migliori tecniche disponibili sarebbe argomento fondante la fase istruttoria per il rilascio del titolo autorizzativo, questo contenente le prescrizioni gestionali ritenute necessarie per garantire un corretto andamento del processo di trattamento dei rifiuti; le modalità di costituzione della miscela rappresenterebbero, quindi, una parte fondamentale per consentire il corretto svolgimento del processo di compostaggio, le cui prescrizioni avrebbero la finalità di garantire il rispetto dei criteri stabiliti dallo Stato, fornendo modalità omogenee sul territorio regionale per l’autorizzazione e il controllo degli impianti di trattamento dei rifiuti organici. 6. Si sono costituiti la Società Biocalos s.r.l. e la Provincia di Rovigo, quest’ultima per censurare la statuizione di condanna alle spese disposta dal Tar nei suoi confronti, ritenuta ingiusta perché “non poteva, né spettava ad essa, sindacare sulla competenza o meno della Regione Veneto nell’emanazione della Delibera oggetto d’impugnazione, ma doveva solamente applicarla”, a fronte di attività vincolata; il proprio atto, infatti, “è stato parzialmente annullato per illegittimità derivata dall’avvenuta dichiarazione di illegittimità per incompetenza della DGRV”.
7. Con ordinanza presidenziale n. 108/2021, sono stati disposti incombenti istruttori per acquisire la manifestazione di interesse alla definizione del giudizio.
8. Regione Veneto e Biocalos srl hanno confermato la persistenza dell’interesse.
9. Le parti hanno depositato memorie in date 18 marzo 2022 (Provincia Rovigo e Biocalos srl) e 21 marzo 2022 (Regione Veneto).
10. All’udienza del 21 aprile 2022, la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
11. La questione controversa concerne l’inquadramento del riparto di competenze tra Stato e Regione in materia di gestione dei rifiuti e non può prescindere dall’esatta qualificazione delle prescrizioni tecniche impartite con
la direttiva regionale oggetto di impugnativa.
11.1. La Società appellata sostiene che la direttiva n. 568/2005 avrebbe preteso di dettare le caratteristiche sostanziali del rifiuto da trattare, in tal modo invadendo la competenza esclusiva dello Stato.
11.2. La Regione appellante, viceversa, deduce che la suddetta direttiva sarebbe stata emanata in attuazione delle proprie competenze relative alla gestione degli impianti di rifiuti, senza incidere in alcun modo sulle caratteristiche proprie dei rifiuti oggetto di trattamento e, quindi, sulla materia ambientale.
12. L’appello è infondato.
12.1. Come correttamente evidenziato dal Tar, secondo la costante giurisprudenza della Corte Costituzionale (da ultimo, sentenza 11 marzo 2015, n. 58), la disciplina dei rifiuti è riconducibile alla «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema», di competenza esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., anche se interferisce con altri interessi e competenze, di modo che deve intendersi riservato allo Stato il potere di fissare livelli di tutela uniforme sull’intero territorio nazionale, ferma restando la competenza delle Regioni alla cura di interessi funzionalmente collegati con quelli propriamente ambientali.
12.2. La Corte, al fine di trovare una composizione a tale interferenza, ha richiamato costantemente il principio di prevalenza utilizzato quando appaia evidente l’appartenenza del nucleo essenziale di un complesso normativo ad una materia piuttosto che ad altre, ovvero quando l’azione unitaria dello Stato risulti giustificata dalla necessità di garantire livelli adeguati e non riducibili di tutela ambientale su tutto il territorio nazionale.
12.3. Il richiamo al principio di prevalenza vuole, appunto, risolvere l’inevitabile interferenza che può generarsi tra titoli di competenza formalmente attribuiti allo Stato (tutela dell’ambiente) e titoli assegnati in via concorrente alle Regioni (tutela della salute, governo del territorio).
12.4. La tutela dell’ambiente è materia di esclusiva competenza statale, ex art. 117, comma secondo, lett. S), Costituzione.
12.5. La disciplina dei rifiuti, quanto alle caratteristiche proprie che lo compongono e lo definiscono, rientra nella citata materia poiché la definizione delle caratteristiche proprie dei rifiuti impinge, in modo prevalente, sulla capacità di incidenza e di impatto che i rifiuti hanno sull’habitat naturale e civile.
12.6. Per esse, quindi, necessita una normazione generale, valevole sull’intero territorio nazionale, non potendo l’ordinamento tollerare che le caratteristiche intrinseche di un rifiuto, ai fini del suo trattamento, possano essere diversificate a seconda della diversa convenienza, opportunità o percezione avvertita dai singoli enti territoriali.
13. La Regione Veneto ritiene, invero, che le divisate prescrizioni (punto 7, lett. C, allegato 1) si sarebbero limitate a dettare criteri omogenei di autorizzazione e controllo degli impianti valevoli sull’intero territorio regionale.
14. L’assunto non è condiviso dal Collegio.
14.1. La Regione ha operato nel dichiarato scopo di prevenire impatti ambientali (id est, di tipo odorigeno).
A tal fine, essa ha introdotto specifici limiti per l’ulteriore lavorazione dei sovvalli, ribadendo di farlo al fine di non creare un prodotto pregiudizievole per l’ambiente.
L’Ente regionale è, in questo modo, intervenuto non già sull’autorizzazione ovvero sulle modalità di rilascio del titolo e sull’esercizio dell’impianto, bensì sulla conformazione delle caratteristiche del prodotto, modificandone, nell’ambito del perimetro territoriale di riferimento, la composizione rilevante ai fini del trattamento e dello scarto.
Così facendo, tuttavia, la Regione ha finito per incidere su profili che spettano all’autorità statale, essendo a questa devoluto il compito di fissare le caratteristiche dei rifiuti da trattare e lavorare all’interno degli impianti.
14.2. Tanto si evince per tabulas laddove la direttiva tecnica ha reso “necessario che la miscela a inizio processo presenti le seguenti caratteristiche: a) umidità iniziale indicativamente compresa tra 50% e 65%; b) C/N indicativamente compreso tra 20 e 30; c) frazione verde o residui lignocellulosici, come definiti al punto 3.10, non inferiori al 30% (…); nel caso di utilizzo sovvalli, cioè degli scarti lignocellulosi ottenuti dopo la vagliatura finale del prodotto, questi non possono superare il 50% della frazione verde e devono essere preventivamente puliti dai residui plastici mediante idoneo trattamento”.
14.3. La circostanza trova conferma nella parte motiva della deliberazione n. 568/2005, laddove si precisa che la direttiva ha inteso dettare “le prescrizioni operative necessarie ad attenuare l’impatto ambientale degli impianti” (…) “al solo fine di provvedere ad una maggior cura di interessi funzionalmente collegati con quelli ambientali”.
14.4. Sennonché, la definizione, la composizione, il modo di preparazione e dei componenti essenziali, il titolo minimo in elementi o sostanze utili, e ancora i criteri concernenti la valutazione, i requisiti richiesti, il carico di umidità del rifiuto formano oggetto di regolamentazione statale, in quanto afferente materia di competenza legislativa esclusiva dello Stato ex art. 117, comma secondo, lett. s), Costituzione; funzione, questa, esercitata dallo Stato ratione temporis con il D.M. 5 febbraio 1998 e, da ultimo, con il D.Lgs n. 75 del 2010 (recante il riordino e la revisione della disciplina in materia di fertilizzanti , a norma dell’art. 13 della legge 7 luglio 2009, n. 88), a mezzo dei quali lo Stato ha disciplinato gli “Ammendanti” quanto alle caratteristiche sopra indicate.
15. La direttiva regionale viola, dunque, il regime delle competenze fissato a livello costituzionale, laddove introduce a livello territoriale, nel pur dichiarato intento di disciplinare l’esercizio dell’impianto, prescrizioni che, in realtà, caratterizzano il rifiuto in distonia con l’esigenza di una superiore e omogenea regolamentazione di livello nazionale, spettante allo Stato ex art. 117 Cost., in quanto afferente ad una materia di propria, esclusiva competenza; prescrizioni che attengono, invero, non già al “come” gestire l’impianto (di competenza regionale), bensì a “cosa” utilizzare nell’impianto medesimo (prerogativa statale); con ciò, violando l’art. 18 del D.Lgs n. 22 del 1997 (ratione temporis vigente) nonché il D.M. 5 febbraio 1998.
16. In conclusione, per quanto sin qui argomentato, l’appello proposto dalla Regione Veneto è infondato e deve essere, pertanto, respinto.
17. Va respinta, infine, la domanda formulata dalla Provincia di Rovigo di riforma della sentenza appellata nella parte relativa alla statuizione di condanna alle spese del giudizio dell’Ente provinciale. Tale domanda, infatti, è stata presentata con memoria di costituzione non notificata a controparti.
18. Le spese di giudizio si liquidano così come in dispositivo, in misura corrispondente al minimo previsto dai parametri del D.M. 8 marzo 2018, n. 37, per una causa di valore indeterminabile e di media difficoltà.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la Regione Veneto al pagamento delle spese processuali che si liquidano, in favore della Società Biocalos s.r.l., in complessivi euro 10,000,00 (diecimila/00) oltre accessori di legge, spese generali e C.U. se dovuto.
Spese compensate nei confronti della Provincia di Rovigo.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 aprile 2022 con l’intervento dei magistrati:
Luca Lamberti, Presidente FF
Francesco Gambato Spisani, Consigliere Alessandro Verrico, Consigliere
Giuseppe Rotondo, Consigliere, Estensore Michele Conforti, Consigliere
L’ESTENSORE Giuseppe Rotondo
IL PRESIDENTE Luca Lamberti
IL SEGRETARIO
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